[摘要] 2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(即“71号令”)，要求在2004年8月31日之前，各地不得以协议方式出让经营性用地
“土地财政”副作用需消除
在地价上涨的同时，地方政府的财政收入随之增加。
按照现有的财政税收制度，除中央政府计提的少部分农田水利建设等资金外，土地出让金的大部分划归地方财政统一支配。随着地价攀升，土地出让金收入大幅增加。
据国土资源部数据，2013年，土地出让合同价款达4.1万亿元，而2004年该项收入为5894亿元。在土地出让实施招拍挂改革的十年来，土地出让金收入增长7倍。
山东省南部某市财政系统官员向中国证券报记者表示，由于当地经济发展水平不高，缺乏支柱产业，税收收入匮乏，使得当地财政时常捉襟见肘。在实施大规模房地产开发后，财政紧缩局面明显改善。其中，土地出让和房地产相关税收一度占据地方财政的半数比例。
地方财政宽裕，使得地方政府有余力去开展各项投资。上述接近国土部的专家表示，过去几年，不少地方的基础设施建设明显改善，城市面貌焕然一新，教育医疗等投入也有所加大，这在很大程度上受益于“土地财政”。
与房地产业相关的建材、家具、装修等多个行业也快速扩张，带来大量税收。“对于很多城市来说，房地产业是不折不扣的‘支柱产业’。”上述专家表示。
在充分尝到“土地财政”的甜头后，这项政策的另一面也开始显现。张大伟表示，地方政府对土地财政的接受过程，由习惯最终变成依赖。民间机构发布的数据显示，当前土地出让收入占据地方财政平均比例在4成左右，个别城市甚至超过一半。
张大伟表示，“依赖”表现在两个方面：大量推出土地，以获得更多收入；抬高土地价格，以获得更多收入。这两者的副作用如今已经开始显现。前者体现在，因土地出让过多，超过市场的实际需求，部分城市出现严重的供大于求现象。
后者则体现在，一些地方政府放缓供地节奏，出现土地供应不足的“假象”。事实上，部分地方政府追求“价高者得”的拍卖方式，甚少使用招标出让，目的同样在于获取更高土地收入。
“土地财政”已成为中国楼市难以克服的顽疾。分析人士指出，单单依靠对土地指标的控制，难以对其实现真正遏制。但当前楼市下行、土地出让金收入减少的现状，或将倒逼各地减少对“土地财政”的依赖。
制度有待完善
“很多人对土地招拍挂的印象，往往是与高地价、地王密不可分。实际上，这与市场大势密切相关。”上述接近国土部的专家表示。
他指出，过去十年是城镇化进程加速、房地产市场飞速发展的阶段，在我国现有的土地、财税制度下，出现了地价上涨、房价攀升、“土地财政”等现象。招拍挂制度的出现，加速了这一过程的发生，但并非决定性因素。
“很多人在一个大房子里，面对拍卖师的报价不断举牌，气氛一度推向高潮。这种场景，是那个时代的真实写照。”北京某上市房企开发商表示，从2004年到2013年间，火热的拍卖出让是代表性的场景，也最容易让人将招拍挂与高地价联系起来。
但当市场转冷时，开发商就再也没有了竞相举牌的热情。今年以来，各地土地市场冷淡，流标、流拍等现象层出不穷。来自国土资源部的数据显示，今年二季度，各地共上报成交异常交易地块44宗，较上一季度减少46宗，降幅为51%；同比减少更明显，降幅为66%。平均竞价轮次为75次，环比下降10%，同比下降9%。
张大伟表示，最近十年来，招拍挂制度并未发生根本性变革。今年土地市场冷淡，更多体现了供需关系的决定性作用，而非制度本身。
他还表示，如今的市场供需关系发生逆转，不少城市的优质地块也出让殆尽，未来的土地市场将可能继续冷清，地方政府的土地收入也将减少。土地招拍挂制度带来的“副作用”，也将逐渐淡化。
住房供应体系的完善，也将使得这一制度能够更好地发挥作用。“前几年不管什么地块都要拍卖出让，有些普通住房的土地，因为拍卖价格过高，最终盖成了中高端房屋。”上述开发商表示，在“8·31大限”后的很长一段时间内，有关保障房建设的制度处于缺位状态。
他还表示，如今住房供应体系正逐渐完善，“高端靠市场，低端靠保障”的格局初步形成。同时，一些地方在土地招拍挂出让中，设置限价，避免出现地价过高的现象。这些配套制度的完善，都有助于招拍挂制度更好地发挥作用。
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