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作为国家、省土地改革试验田 盘活土地价值南海为全国探路

珠江时报     2017-10-12 08:49

[摘要] 今年7月20日,国土资源部党组书记、副部长孙绍骋到南海调研农村土地制度改革试点推进情况,参观广东省集体土地入市“第一挂”项目——布鲁森国际实验幼儿园。

■借助三旧改造,商业载体万达广场得以崛起。
(资料图片)

■借助三旧改造,商业载体万达广场得以崛起。 (资料图片)

■广东省集体土地入市“第一挂”布鲁森国际实验幼儿园。珠江时报记者/李华摄

■广东省集体土地入市“第一挂”布鲁森国际实验幼儿园。珠江时报记者/李华摄

今年7月20日,国土资源部党组书记、副部长孙绍骋到南海调研农村土地制度改革试点推进情况,参观广东省集体土地入市“第一挂”项目——布鲁森国际实验幼儿园。他充分肯定了南海的改革试点成绩,称南海的改革探索对未来全国,尤其是珠三角地区的农村土地制度改革意义重大。

 基于突破经济持续发展的土地瓶颈迫切需要,南海一直扮演着土地制度改革“急先锋”的角色,是全省乃至国家土地改革的试验田,承担着全省新一轮深化三旧改造综合试点、集体建设用地入市试点、农村土地征收、“多规合一”改革、完善土地二级市场试点等多项改革重任。

通过国家、省试点的有利契机,南海试图推动各项试点的深度融合,最大限度地发挥各种支持政策的叠加效应,走出一条土地集约高效、产业结构调整升级、城产人融合发展的道路。

三旧改造十年成绩

全区三旧改造用地17.08万亩

截至2017年8月,南海区共纳入省三旧改造地块标图建库面积约30万亩,共认定区三旧改造项目约17.08万亩。改造规模和改造成效在全市乃至全省均名列前茅,连续6年获得佛山市三旧改造考核一等奖。

释放土地价值

2009年至2016年底,全区已启动的三旧改造项目投 资资金约1293.16亿元,是全区八年固定资产投 资5738亿元的22%左右。

促进土地节约集约利用

据统计,全区正在实施改造的项目,改造前平均容积率约0.8,平均建筑密度约60%;改造后平均容积率提高到约2.0,平均建筑密度降低到约35%。

集体可经营性建设用地入市成绩

71宗入市地块

截至目前,南海区入市地块71宗,面积约2162亩,总成交金额达58亿元。

入市抵押融资17亿元

南海已认定5个产业载体项目,土地面积360多亩。抵押融资的集体经营性建设用地19宗,抵押土地使用权面积约348亩,抵押融资金额达17亿元。

盘活存量 破解“无地可用”发展瓶颈

早在上世纪90年代初,南海创造性地启动了农村土地股份合作制改革,将分给每家每户的土地折成股份,以村小组或村委会组成股份合作社,集中对外招租,土地租金按股分红。这种做法被总结为“南海模式”,享誉全国。

在国务院发展研究中心农村经济研究部副主任刘守英看来,这种做法既解决了土地非农化的地块分割困局,又实现了每个成员的集体土地利益共享,为南海后面的改革和发展打下了制度根基。

南海用3倍的建设用地增加率换取了30倍的经济增长,快速地完成了工业化。但这种粗放式的发展使得集体建设用地大量低效利用,集体收入和农民增收缺乏持续的动力源泉。目前南海土地开发强度已超过50%,东部镇街甚至超过70%,远远超过30%的国际警戒线,南海可再开发的空间已经遇到了“天花板”。与此同时,由于集体经营性建设用地权能不充分,土地价值无法与国有用地相比。比如,南海685个村级工业园占地约14万亩,占集体经营性建设用地的54.44%,产出却只占工业总产值的20%,但如果以南海每年土地缺口6000亩计算,改造现有的村级工业园可以满足南海20多年的用地需求。

粗放的发展模式无法适应现代城市化的发展需要,“无地可用”的困局制约了南海的可持续发展,这都倒逼着南海自下而上进行创新。

借着2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》出台的“东风”,南海区规范集体建设用地流转实践,先后出台南海区《集体建设用地使用权出让出租管理办法》和《集体建设用地使用权转让、转租、抵押管理办法》,为实现集体土地与国有土地的“同地同价同权”提供了可操作性的政策。但这些探索始终都是南海自行摸索,并无上位法支撑。

2007年,南海成为全省三旧改造的发源地,三旧改造成为南海节约集约用地、产业结构调整升级、城市和环境再造、推进城乡统筹、城乡一体化发展的唯 一出路,被定位为南海区未来发展的基本区策。

2014年,南海相继成为全省新一轮深化三旧改造综合试点和全国“多规合一”改革28个试点地区之一;2015年南海又成为了国务院公布的33个农村集体土地制度改革试点区之一,承担农村集体经营性建设用地入市改革的任务;次年10月,南海又承担了全国农村土地征收制度改革的任务;2017年2月,承担全国完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作、三旧改造、集体建设用地入市、农村土地征收、“多规合一”改革等多项改革措施,南海成为全省乃至国家土地改革的试验田。

政策护航 从资源红利转向政策红利

试点的意义并不仅是解决一个地区的问题,无论是三旧改造,还是集体土地入市流转,都是全省乃至全国普遍存在的问题,南海最重要的任务是探索形成可复制、可推广、利修法的改革成果。

土地资源红利不再,南海转向释放政策红利。南海承担的多项改革试点都绕不开“土地”二字,南海也试图通过国家、省试点的有利契机,推动各项试点的深度融合,最大限度地发挥各种支持政策的叠加效应。

为推动三旧改造工作扎实开展,激励社会各方共同参与,南海区借助广东省新一轮深化三旧改造综合试点的契机,构建了具有南海特色和改革创新精神的完备政策体系。

在南海区三旧改造政策主文件《关于进一步推进城市更新(“三旧”改造)工作的实施意见》(南府办〔2015〕53号)基础上,出台了多项配套政策。以村级工业园改造提升为主战场,通过加大村级工业园改造提升扶持力度、建立完善土地前期整理工作制度、规范土地增值收益分配补偿机制等,进一步释放政策红利,力促三旧改造向纵深推进。

在推动村级工业园改造方面,南海区镇两级设立村级工业园改造专项资金,区级专项基金总规模增加至5亿元,用于村级工业园改造提升中的基础设施建设费用、土地整理租金补贴、拆迁补贴以及奖励等用途。

在集体土地入市流转方面,结合多年集体建设用地使用权流转实践,借助国家试点的契机,从入市管理、调节金与税费征收、完善用地手续、公开交易、抵押融资、综合整治、产业载体等方面印发实施了“1+11”的政策文件。

改革试点和政策的护航,在南海逐步实现集体建设用地与国有建设用地“同权、同价、同责”,南海区通过规范入市操作流程,集体土地权能得到进一步释放,价值得到提升,农村集体的获得感也进一步增强。

比如去年5月,狮山镇汀圃村东、西村股份合作经济社一块工业用地入市,经过12轮竞拍之后,成交价格达到5万元/亩,比设定的交易底价3.8万元/亩高了1.2万元/亩。该宗集体土地入市以后,东村、西村预计可分别增加约12500元/人·年、8000元/人·年的分红收入。

城市新貌 打造城产人融合新都市

通过三旧改造,大沥联滘从昔日的“洋垃圾村”摇身一变成为转型升级的标杆之地——广佛国际商贸城;桂城街道夏南二社区的夏南二钢铁市场,两年改造后变身为天富科技城,成为集生产、研发、办公、应用、生活为一体的都市型产业园区……

这样的“山鸡变凤凰”的故事在南海不断上演。今年是南海三旧改造第十年,经过多年实践,南海已初步实现了土地资源的节约集约利用,腾出了城市发展和产业优化的新空间,促进了农村经济发展和村民收入增加,改善了城乡人居环境,使南海在发展方式上跃上一个新台阶。

在土地效益提升方面,释放存量用地空间超4万亩,改造项目平均容积率由0.8提高到2.0;在土地产值方面,全区单位建设用地平均产值由2.3亿元/平方公里,提高到4.5亿元/平方公里,接近翻了一番。

在产业结构优化升级方面,涌现了瀚天科技城、天安中心、新材料产业基地等一批新型产业载体;在城产人融合发展方面,广东金融高新区C区、广佛国际商贸城、听音湖片区等一批连片改造项目成果初显,南海新都市形象逐渐成型。

在南海区第十三届党代会二次会议上,市委常委、南海区委书记黄志豪提出,要把“升级工业园、建设新都市、发展新经济”作为当前品牌南海建设的三大任务。为此,今年国土部门进行了一系列的土地制度改革,比如《南海区“全球创客新都市”创客空间建设管理实施意见》,明确着力建设一批配套良好、开放度高、富有活力的创客空间,促进形成新产业、新业态集聚圈,吸引全球创新创业人才扎根南海;《南海区产业用地提升指导意见(试行)》提出创新土地供应方式,推行弹性年期出让和先租后让制度,鼓励企业增资扩产,通过释放土地政策红利,促进产业项目提质增效。

今年围绕“全球创客新都市”核心区及“一横三纵”新都市带建设,南海确定了包括桂城时尚小镇、九江北江新城、大沥创客小镇核心片区等项目在内的新一轮城市更新十大示范片区,旨在通过新一轮示范项目建设,带来更大的规模效应和示范带动效应,推动城市更新全面升级,打响“全球创客新都市”品牌。

案样本例

布鲁森国际实验幼儿园  菜地上崛起了国际化幼儿园

在大沥镇博爱东路和康复路交汇口,一排朱红色的欧式建筑十分醒目,这不是私家别墅,而是南海一所民办幼儿园——布鲁森国际实验幼儿园。两年时间,这里经历了从“菜地”到“黄金地”的转变。2015年南海成为全国33个农村土地制度改革试点地区后,该项目成为南海区入市改革试点“第一挂”、征收调节金“第一例”。

经过改革开放近40年的发展,南海集体土地约占土地总面积的61%,其中集体经营性建设用地又占集体建设用地总面积的56.4%。按照现行土地管理法和城市房地产管理法规定,若非特定建设项目,集体土地要依法征收为国有土地后方可使用。

2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》提出,允许合规情况下建设用地使用权可以依法出让、出租、转让、转租和抵押,南海自2010年起推行“农村集体资产交易平台”,并出台配套政策规范农村集体建设用地使用权出让、出租的交易行为。

“但这些探索始终都是我们自行摸索,并无上位法支撑。一旦发生诉讼纠纷,南海制定的规范性文件就不能发挥作用。”南海区国土部门相关负责人表示。以“抵押”为例,金融机构依据《担保法》和《物权法》的相关规定,无法给集体土地上的各类物业办理抵押业务,抵押权能的缺失降低了集体土地的价值。数据统计,2013年以前,南海区农村集体建设用地出让和出租比例为6:100,出让土地获得抵押贷款的比例仅为17%。

2015年2月南海成为农村土地改革试点区,同年12月,南海区土地入市“第一挂”落槌,陈亮峰为法定代表人的佛山市金顺隆物业投 资有限公司,以底价5786万元,竞得大沥镇太平村北海股份合作经济社所有的“大坦”地段28.93亩地30年使用权,单价为200万元/亩。

“第一挂”项目按成交价的10%向政府缴纳了土地增值收益调节金,剩余出让收益的60%直接分给股东,另外40%留给村集体发展生产,充分体现“同权同价,收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度改革精神。

项目土地也拥有更完整的权能,既可以申请核发集体土地使用证,申请分拆登记办证,还可以用于抵押融资。“有了这块地的使用权证,可以融资,房子盖好后还可以再融资,资金就活了,我们作为投 资人有信心加大投 资。”陈亮峰说。按照拍地后的规划,金顺隆投 资1.8亿元建设高端幼儿园,凭借30年的使用权顺利获得额度6800万元的融资,于是一所国际化幼儿园诞生了。

 

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